南京溧水卧龙湖小镇：高调销售别墅产品多年 竟无视“禁墅令”？

自国土资源部施行“禁墅令”以来，全国范围内的别墅项目审批几乎叫停，一二线城市更是成为重点关注对象。

但某些地产开发商却另辟蹊径，将建别墅的目光放在了一二线城市的都市圈地区，将别墅项目包装成各种旅居、养生地产，再借政策漏洞上市销售，试图蒙混过关。

近期，有读者向《商讯·公司金融》反映，南京市溧水区的卧龙湖小镇，是主打别墅产品的地产项目，但该项目却是在国土资源部已对别墅项目下发禁令之后审批建设，在长达十几年的开发建设过程中一直未被相关部门叫停或清理。

对此情况，开发商自称手续完备，当地监管部门并未驳回其规划；而审批部门却表示，卧龙湖小镇只是低密住宅，且“禁墅令”不是具体的法律法规，没有办法落实。

“小镇”建别墅  合规吗？

卧龙湖小镇位于现南京市溧水经济开发区，资料显示规划土地面积达260万平方米（约3900亩），实际用地总面积为999981平米（约1500亩）。地图显示，项目距离最近的地铁S7号线卧龙湖站驾车约3公里左右。

据卧龙湖小镇官网介绍，该项目由美国规划设计师操刀，是以北美风格为基础打造的集人居、旅游、文娱等一体的特色小镇，其开发企业是南京卧龙湖置业有限公司（以下简称：卧龙湖置业）。

在官网首页的介绍中，卧龙湖小镇是一个拥有马术、帆船、游艇俱乐部，配备健全的康养体系以及商业、娱乐等设施的社区。而这些运动，向来都是与高消费挂钩，这也代表着卧龙湖小镇的定位偏向高端。

但卧龙湖小镇所在的溧水区，并不能算南京主城区一员。相反，卧龙湖小镇不仅处在离南京相对远郊的板块，其周边也没有较为成熟的居住氛围。这样一个高端社区，为什么会选址在如此偏僻的区域？

在对卧龙湖小镇的走访过程中我们了解到，该项目规划的业态极为丰富——包含住宅、马术赛场、商业街、医院、护理院、酒店、会所、幼儿园等等。

（卧龙湖小镇总体布局） 

单从卧龙湖小镇的住宅业态来说，笔者所了解到的就有独栋别墅、联排别墅、洋房、高层住宅四种，分散成大大小小十多个组团。其中，项目最北侧的润公寓、炫公寓为16-18层的高层住宅，往南的伴湖居为洋房及小高层产品，多为5-9层。

南侧及沿湖的香樟园、紫楠园、栖榕园、聆湖墅、湖湾墅、湖汀墅等组团，主要规划为联排别墅产品。

除了以上住宅形态之外，项目中部的紫薇花园、紫荆花园、百合花园、茉莉花园、樱花花园等组团，还开发了不少独栋别墅产品。此类产品基本为独门独户独院形式，地上不超过3层，自带花园院子，占地面积大，容积率自然也低。

一个名为小镇的“远郊”项目，不仅配套高端，连住宅形态也多为别墅，这不免令人猜测，卧龙湖小镇的相关用地及规划手续，是否合规？

据南京市住房保障和房产局房产交易中心官方网站显示，卧龙湖小镇项目最早获地的时间可追溯到2006年，供地一直持续到2013年，其土地证载用途为商业、住宅、旅游。

根据预售备案记录显示，卧龙湖小镇的最早开盘时间为2008年，距今最近的一次开盘时间为2021年4月。

2008年2月卧龙湖小镇首开时，推出的房源为07、58-61、63、65，这几栋楼每栋都只有一套房源，每一套的面积都在200平米以上。显然，该项目首开时，销售的就是独栋别墅。

然而，国土资源部在2003年发布的《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》中，明确提出停止别墅类用地的供应；次年，国务院引发的《关于深化改革严格土地管理的的决定》中也明确：继续停止高档别墅类房地产用地的审批。

2006年，国土资源部又发文强调，从即日起中国一律停止别墅类房地产项目供地和办理相关用地手续；2008年，国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知》，明确要求合理安排住宅用地，继续停止别墅房地产开发项目的土地供应；防止大套型商品房占用更多的土地。

那么，2006年拿地、2008年首次开盘的卧龙湖小镇，是如何在违背国家相关政策的前提下，依然能继续开发建设别墅产品的呢？

容积率不达标 广告宣传毫不遮掩

在区分别墅与其他形态建筑时，容积率是一个至关重要的指标。一般来说，洋房的容积率基本在0.8-1.2左右，小于0.5的容积率，基本是独栋别墅才有的，而并非普通住宅水平。

国土资源部于2012年6月18日发布的《最新限制和禁止用地项目目录》中，明确限定住宅项目容积率不得低于1.0。仅这一条，基本就将新建别墅项目的道路堵死。

据卧龙湖置业提供的C4组团（樱花花园）的相关证照显示，该独栋别墅组团占地面积为46059㎡，建筑面积为21229.87㎡，容积率仅为0.46。

但从证照的颁布日期来看，C4组团土地许可证的颁布日期是2012年12月，建设规划工程许可证的颁布日期为2013年4月，均在国土资源部住宅容积率不得低于1.0的新规发布日期之后。试问，新规施行之后，卧龙湖小镇C4组团0.46的容积率是如何审批通过的？

而且，在C4组团取得土地使用证之前，国土资源部于2012年2月公布的《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》中，再次重申“严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地”。

也就是说，在容积率与供地双双限制的前提条件下，卧龙湖小镇依然在开发新建独栋别墅。

对于卧龙湖小镇容积率不达标的问题，南京市规划和自然资源局溧水分局（以下简称：溧水自规局）解释称，此前规划的容积率的确偏低，在2012年容积率相关规定出台后，卧龙湖小镇于2013-2014年和2017年有进行过相关整改，包括缩小前期规划的住宅用地面积，提高建筑层数等。

容积率新规2012年就已发布，为什么卧龙湖小镇到2013-2014年才开始整改，而且在整改之后，卧龙湖小镇的综合容积率也只有0.8，仍然低于新规要求。

与此同时，卧龙湖小镇在宣传上也是十分高调。

在卧龙湖小镇的官网，“独栋别墅”、“山湖别墅”等相关字眼的介绍赫然挂在首页，在项目园区里，道路指示牌也高调标记出“别墅组团”的方向，种种宣传都在表明，卧龙湖小镇对其“别墅”属性并不遮掩。

但实际上，卧龙湖小镇是个从2006年才开始拿地的项目，它并不具备建设别墅的用地和政策条件。从一开始，项目选择建设别墅就已是视国家相关政策于无物。而现在，卧龙湖小镇还将无别墅手续建设的“独栋别墅”广而告之，不知是在挑战谁的底线？

项目问题颇多 是否存在监管缺位

除了在别墅问题上存在争议外，卧龙湖小镇项目还存在不少不符规范的问题。

在卧龙湖小镇官网首页，显示项目规划土地面积达到了约3900亩，但其实该项目获得的国有土地只有近1500亩。这多出来的2400亩土地，究竟来自哪里，用在了哪些业态中？

对此，卧龙湖置业负责人表示，项目总用地确实是1500亩，而这3900亩规划占地的数据出处，他也说不清楚。该负责人表示，或许有些是租赁的土地，有些土地只是看起来在项目周边，产权却仍然归属集体或国有。

多出来的规划占地用途尚不明晰，就更不要说这1500亩有正规手续的土地中，还规划了马术学院、护理院、医院、高尔夫练习场等业态。

从土地用途出发，这些业态与住宅、商业、旅游似乎都不挂钩。由此也引出了另一个问题，这些业态的规划建设符合相关土地要求吗？

此前，有业主在网上发文投诉称，卧龙湖小镇在宣传之初称项目将建设高尔夫球场，但当时高尔夫球场早已成为禁止用地项目，开发商也未将该场地建设在所取得的1500亩土地上，后遭强制铲除。

还有规划中所提到的赛马场，也是在占用绿地、未取得相关审批手续下违规建设，后被业主投诉至相关部门后才被勒令停止。

除了高尔夫球场和赛马场双双“夭折”外，卧龙湖置业负责人也表示，规划的医院也因不合用地属性而未开发。这也表明，卧龙湖小镇规划的业态并非全都合规，开发商在规划设计之初确实存在问题。

既然对于卧龙湖小镇存在的其他问题，监管部门能予以惩处，那为什么该项目不顾禁墅令开发建设别墅的问题，监管部门却频频缺位呢？

此前，笔者以购房者咨询溧水自规局有关卧龙湖小镇的相关问题时，办公室工作人员称，卧龙湖小镇的住宅有两种：别墅和高层。而该局村镇管理科的工作人员却表示，该项目都是住宅，自规局办理的所有手续中，都不会出现“别墅”两个字，因为国家政策禁止了，所以目前没有别墅概念。

该工作人员的回复透露出两个关键信息：一、禁墅令这一政策在溧水自规局内部是被广泛熟知并遵守的，别墅不能存在；二、卧龙湖小镇所有的规划手续中，不管其建筑形态是什么，其房屋性质都会被定义为住宅。

而据南京房产交易中心官方网站显示，卧龙湖小镇有提前设计的效果图，大多为独栋别墅样式，因此，相关审批部门对此是知情的。但据卧龙湖置业的相关负责人称，卧龙湖小镇的相关规划文件在上报审批后，相关部门并没有提出驳回或不予建设的意见。

在后续的采访沟通中，溧水自规局方面称，卧龙湖小镇所开发建设的建筑物，既然是在住宅用地上所建，在他们看来就是住宅；而对于所谓的自2003年就已发布的禁墅令，并没有形成具体的法律法规，因此相关部门没有理由去拒绝审批。至于卧龙湖小镇对外自称别墅，那只是他们企业自身的起名和宣传问题，可以让市场监管局来处罚。

可这一回答，明显和之前溧水自规局村镇管理科工作人员的回答并不一致，禁墅令是被溧水自规局内部人员熟知且遵守的，别墅不能存在。而在这一次的回复中，却称禁墅令不具体，无法落实。

此外，溧水自规局方面还称，在2003年、2014年、2017年、2022年等时期，省级、市级或者区县级的土地审计中，并没有发现卧龙湖小镇用地不规范等行为存在。

但是，近年来对卧龙湖小镇的相关审计审查活动，似乎并未真正触及项目本身。据卧龙湖置业相关负责人称，近些年并没有相关土地审计或专项调查组实地来过项目。

既没有实地调查走访，仅靠书面显示“住宅”性质的手续文件，又如何判断卧龙湖小镇开发建设的别墅产品是合规的呢？

从上个世纪90年代开始至今，国家政策从限制到禁止别墅项目的审批建设，设定住宅容积率的下限，为的是防止别墅项目占用大量土地，减少住宅用地的浪费，尽可能在相同的土地上让更多居民有房可住。

但卧龙湖小镇圈下近1500亩土地，大肆建设别墅产品，造成如今大量房源空置，有的独栋别墅甚至已经荒草丛生，直接或间接导致了住宅用地的浪费。

（空置的独栋别墅）

（空置的多层住宅）

同时，因为项目盲目地扩张，致使诸多业态的维护管理欠缺，规划的商业等部分的后续建设进度缓慢，至今看起来仍像烂尾。

对此现状，卧龙湖置业相关负责人称，商业部分因为需要开发商自持，所以进度较为缓慢，预计要到2024-2025年前后才能完工。而那时，距离项目拿地已经过去了快20年。